2017年12月12日, 卡托研究所,赫伯特·A·斯特福尔贸易政策研究中心主任丹尼尔·艾肯森发表专栏评论文章,该评论文章认为美国11月底针对自中国进口的普通合金铝板“自行”发起双反调查虽然有把中美两国进一步推向贸易战的边缘,但同时也要看到其积极的一面——或许美国已打算放弃其一直在酝酿的“232调查”。以下是该评论文章主要内容,供参考。


 

2017年11月底,美国针对从中国进口的普通合金铝板“自行”发起反倾销和反补贴调查。从传统媒体、社交媒体以及中国政府的反应来看,这些调查措施极具挑衅意味,可能会将中美两国进一步推向贸易战的边缘。


 

对美国的做法还有一种不那么悲观的解读,那就是,通过自行发起这些所谓的不公平贸易案件调查,政府或许在传递这样的信息,表明美国打算退出其考虑欠周的、棘手的调查行动(根据《1962年贸易扩张法案》第232条),这些“232调查”旨在认定美国对进口铝制产品的依赖是否会对国家安全构成威胁。那些希望缓和中美经济关系紧张局势的人将非常乐于看到这种关注点的转变,它使全球贸易体系避免了一场毁灭性的打击。


 

毫无疑问,反倾销和反补贴税法无论在理论上还是实践上都存在着许多问题。“双反调查”诉讼倾向于优待国内生产者商,往往会判处外国厂商支付巨额罚款,给供应链上的各环节造成不成比例的连带伤害。


 

然而虽然这些调查措施会造成政治摩擦和商业纠纷,但是在贸易体系内运作的政府都不会对其感到陌生。事实上,更加严厉的贸易保护主义措施会造成政治压力,而这些法律经常被认为是用来克服政治压力的权宜之计,并且世界贸易组织也明确规定允许使用这些法律,为WTO成员所认为的“不公平”贸易行为提供补偿。尽管WTO希望各成员国不要频繁采取这些赔偿措施,但自1995年WTO成立以来,各国政府已经实施了超过3500次“双反调查”措施。


 

在美国,根据这些法律启动贸易保护措施,实际上是法定自动程序。国内行业可通过他们的律师,向美国商务部和美国国际贸易委员会提出请求,发起诉讼案件,并通过提交满足特定法律门槛的证据获得补偿。若想对进口商品征收反倾销税,国内产业必须证明,低于公允价格的进口商品对其构成实质性损害或者威胁。而若想征收反补贴税,该产业必须证明,外国政府向美国所进口货物提供的补贴正对其构成损害或威胁。


 

尽管像之前的奥巴马和布什政府一样,特朗普政府也乐于用这些措施证明其贸易执法工作特别有效,但总统本人并未参与其中,一般也不了解这些起诉案件的具体情况。因此,实施“双反调查”不应被当作现任总统所采取的贸易政策的反映,因为只有产业自身才能决定是否、何时以及如何采取这些补偿措施。


 

这也是为何此次铝制板材案件能够引起一些人的震惊。因为这是32年来美国政府首次代表一个国内行业自行发起调查。特朗普政府并没有被动地执行法律,而是积极支持铝箔生产行业发起“双反调查”。此举可能会为本届政府在某些选区内赢得一些政治支持率。


 

除此之外,并没有迹象表明针对中国铝材出口商的调查会得到什么特殊成果。从程序上来说,行业发起和政府发起的案件之间没有实质性的差别。美国商务部执行合规处(Enforcement and Compliance Division)的任务是“通过实施美国反倾销税(AD)和反补贴税(CVD)贸易法,保护并推动美国产业的竞争优势免受不公平贸易的侵害”。他们的分析师们当然不需要这种“自发调查”来激励他们在“双反调查”中认定其他国家存在大规模的倾销和补贴行为。商务部早已开始“实施‘双反调查’及行政复核,来决定进口产品是否正在以低于公允价格售卖或受益于不公平补贴”,同时“就如何向美国政府提出调查申请并寻求救助以免受有害、不公平进口产品的危害”向美国产业提供咨询服务。


 

无论“自发”与否,美国商务部都将扮演法官、陪审团和执行者的角色;而政治色彩较轻的准司法机构­——美国国际贸易委员,则具有一定程度的约束力,可以通过认定国内产业并未受到进口产品的实质性危害来阻止调查措施生效。


 

那么好消息究竟是什么呢?相对于从国家安全角度出发限制铝制产品进口所产生的容易失控的后果,自行发起“双反调查”提供了另一种选择。今年早些时候,特朗普总统发起了一项调查,如果认定美国对外国铝制品的依赖对国家安全造成威胁,就会导致上述结果。美国援引国家安全来证明其保护主义行为的合理性,这是极端的挑衅行为,很可能会给中美关系甚至全球贸易体系造成不良影响。


 

自1947年关贸总协定(GATT)成立以来,各国政府已经认识到贸易自由化对创造和维持经济增长及和平关系的重要性。然而,大多数政府,无论是当时还是现在都仍然不愿完全放弃保护主义措施。因此,WTO贸易规则允许政府可以根据某些因素而偏离政策提高关税,这些因素包括“不公平”的贸易行为、偶然的和有害的进口激增、公共卫生或安全问题以及国家安全威胁等。


 

关贸总协定第二十一条被称为“国家安全例外条款”,它允许成员出于国家安全目的而实施贸易限制措施,而无需证明这些措施符合国家安全或国家安全威胁的相关通行定义。这一漏洞没有被滥用的关键原因是,各成员都认同政府在考虑是否以国家安全名义设置贸易壁垒时,应当谨慎行事而非滥用政治权宜之计。


 

大量外国生产的铝制品对国家安全造成了巨大威胁,因此需要实施紧急措施来对此进行限制,这种论调实在是可笑至极。但不好笑的是,如果美国采取措施,并随后受到中国或其他WTO成员提起的申诉,那么争端解决机构也将尊重美国的决定。因为无论是争端解决机制还是WTO上诉机构都不能质疑一个成员国政府如何界定其国家安全是否受到威胁。相应地,其他国家也可能会效仿这种行为,以国家安全为借口,为本国的利益而实施贸易保护主义措施。如此,贸易体系将很快分崩离析。


 

值得一提的是,目前美国正在根据《1974年贸易法案》第301条的规定对中国涉嫌强制性技术转让和其他形式的窃取知识产权行为进行调查,这对双方都存在潜在威胁。可以想见,中国很有可能以国家安全为由,来证明其在技术方面的激进行为是正当的,尤其是当美国在铝制品方面率先如此。谁又知道接下来会发生什么呢?


 

与其后悔针对中国铝片发起反倾销和反补贴调查,倒不如将其当作是避免两国在国家安全和贸易上一决雌雄的途径。